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      縣域類型學:從“穩定極”、“發展極”到“創新極”

      縣域分類

      近日,中共廣東省委、廣東省人民政府發布了《關于新時代廣東高質量發展的若干意見》(2023年3月4日)(以下簡稱《廣東意見》),其中第七部分是“促進城鄉區域協調發展,鍛造高質量發展的潛力板”,這對“百縣千鎮萬村高質量發展工程”的推進具有重要的政策引領作用。這部分主要涉及“縣域經濟”“新型城鎮化”“農業農村現代化”“區域協同聯動”等方面。

      在“縣域經濟”方面,《廣東意見》提出“立足功能定位,引導各類縣域差異化特色化發展”。對縣域進行分類、根據不同類型確定差異化特色化的發展路徑,非常重要。此前省委發布的《關于實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進城鄉區域協調發展的決定》(2022年12月8日)(以下簡稱《決定》),把廣東縣域分為五類,即“珠三角地區及周邊的縣域”“產業實力較強的縣域”“生態功能重要的縣域”“農產品主產區的縣域”“老區蘇區、民族地區和省際邊界地區中綜合實力較弱的縣域”。

      《決定》的這個分類比較全面,但是會存在重疊部分。比如,“珠三角地區及周邊的縣域”大多數都是“產業實力較強的縣域”,當然,也包括部分“生態功能重要的縣域”,例如廣州市從化區;而“生態功能重要的縣域”與“農產品主產區的縣域”“老區蘇區、民族地區和省際邊界地區中綜合實力較弱的縣域”,交叉的區域就更多了??梢?,這種分類法的優點是抓住了每一類縣域的關鍵特征或關鍵特征之一,但是不足之處在于無法從本質上把握各個縣域的發展階段,也就無法對各個縣域做出有針對性的科學的發展定位并配套相應的政策。

      從國家層面來看,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(2022年5月6日)(以下簡稱《中央意見》),把縣城分為五類,分別是“大城市周邊縣城”“專業功能縣城”“農產品主產區縣城”“重點生態功能區縣城”“人口流失縣城”。從概念的范疇來看,“縣域”除了包含“縣城”之外,還包括更為廣大的“鄉村”。大體來說,《中央意見》對縣城的分類與《廣東意見》對縣域的分類可以進行類比,畢竟縣城的屬性是由縣域決定的,或者說,縣城的屬性反映了縣域的屬性?!吨醒胍庖姟分械摹按蟪鞘兄苓吙h城”“專業功能縣城”“農產品主產區縣城”“重點生態功能區縣城”,與《廣東意見》中的“珠三角地區及周邊的縣域”“產業實力較強的縣域” “農產品主產區的縣域”“生態功能重要的縣域”幾乎是一一對應的。至于《中央意見》中的“人口流失縣城”,不僅僅相對應于《廣東意見》中的“老區蘇區、民族地區和省際邊界地區中綜合實力較弱的縣域”,“生態功能重要的縣域”“農產品主產區的縣域”也可能是人口流失的??梢?,《中央意見》的分類與《廣東意見》類似,都具有相同的優點和不足。

      穩定極縣域

      我所在的華南理工大學公共政策研究院“鄉村振興與縣域發展”研究團隊,此前在全國大量的縣域進行過調研,近期則在粵東粵西粵北地區和珠三角地區開展“全省縣域高質量發展”調研。我們發現,可以從發展形態和發展定位出發,把縣域分為三種類型。第一類是“穩定極縣域”,本級一般公共預算收入在10億上下,連“三?!保ū9べY、保運行、保民生)支出都無法完全承擔,有些縣甚至連“保工資”都保不了。這類縣域在全國非常普遍,甚至在GDP總量全國第一的廣東省也是占大多數,主要集中在粵東粵西粵北地區。

      “穩定極縣域”距離大城市比較遠,經濟區位不佳,往往不具備發展二三產業的基礎條件。根據我們在多地調研了解,這一類縣域即使通過“賣地”或舉債搞基礎設施建設,把工業產業園建設起來,也很難招引到優質的產業;即使招到了一些產業,也很難招到優質的人才,甚至普通工人都不容易招到;即使能招到員工開展生產,也很難給當地政府貢獻多少財稅。

      但需要指出的是,穩定極縣域雖然在二三產業上很難做出大的貢獻,但是在農業生產方面則發揮著至關重要的作用,對于國家的糧食安全來說意義重大。另外,之所以把這類縣域稱為穩定極,是因為它們對于整個中國的現代化轉型起到“穩定器”和“蓄水池”的作用,是廣大農民應對市場風險的安全閥。簡單來說,當農民在短期內無法徹底實現城市化之前,這些普通縣域就是他們能夠返回的大后方。有了這個大后方,農民在城市化的過程中“進可攻、退可守”,而不至于在城市中流落街頭。因此,我們認為,國家應當從統籌發展與安全的高度來看待穩定極縣域,將其作為中國現代化轉型的底層安全架構來建設,重點聚焦于農業生產、生態保護、社會治理和公共服務,而不是盲目發展工商業。

      發展極縣域

      第二類是“發展極縣域”,這類縣域實現了從“穩定極”到“發展極”的“第一次驚險一躍”,本級一般公共預算收入可以覆蓋“三?!敝С霾⑶矣兴Y余,開始具備招商選資的能力。發展極縣域主要集中在東部發達地區的核心區如珠三角、長三角地區,以及內地大城市及其周邊的部分縣域??梢哉J為,這類縣域是支撐整個國家經濟發展的主力軍。

      我們團隊的調研發現,這類縣域的一個共性特點是普遍具備較好的經濟區位。以廣東為例,發展極縣域基本上都位于珠三角核心區或核心城市的周邊,能夠非常便利地承接經濟核心區的資源輻射。從穩定極縣域到發展極縣域,之所以說是驚險一躍,主要是因為對于大部分不具備區位優勢的縣域來說,想要從穩定極跨越到發展極幾乎是不可能的,在跨越的過程中很容易跌落下來。那些成為發展極的縣域,當然也不僅僅是依靠區位優勢,地方政府能否主動作為,抓住發展機遇,也是重要的因素。因此,就目前的情況來看,能夠成為發展極的縣域不算太多。隨著國內外政治經濟形勢的變化,其他處于穩定極的縣域能否完成驚險一躍成為發展極,還有待觀察。

      對于發展極縣域的定位,我們認為應當持續聚焦于工商業的轉型升級,特備是將“制造業當家”作為發展的根本方向;至于農業發展,特別是糧食生產任務,則應降低考核要求。有些地方干部反映,珠三角很多土地受工業化的影響,實際上已經不適合農業生產;即使強行生產,也要花很大的成本雇人來種,得不償失?!耙斯t工、宜農則農”應該作為縣域分類發展的基本原則落到實地。

      創新極縣域

      第三類是“創新極縣域”,這類縣域實現了從“發展極”到“創新極”的“第二次驚險一躍”,進入到產業鏈和價值鏈的最頂端。從發展極縣域到創新極縣域,之所以說也是驚險一躍,是因為產業鏈和價值鏈的頭部,往往只會聚集在少數幾個區域,大部分發展極縣域很難得到這個機會??陀^來說,即使在珠三角地區,創新極縣域也很少,主要分布在廣州和深圳這兩超大城市中。

      創新極縣域雖然數量不多,但是它們對于整體區域發展來說至關重要。因為這些龍頭縣域的存在,能夠帶動發展極縣域的持續發展。在區域經濟發展中,占據產業鏈和價值鏈頂端的創新極縣域擁有大量極具創造性和前沿性的企業,在最重要的一些產業中形成高質量的集群,一方面能夠帶動周邊縣域的產業發展,另一方面也為發展極縣域指明了產業轉型升級的可能方向。我們認為,對于創新極縣域而言,各級政府應當充分賦權,并且在頂層設計上為其提供更多的創新支持政策,尤其是在戰略性新興產業方面給予更大力度的支持。

      要實現上述三類縣域的錯位發展,一個重要的頂層設計是強化國家統籌和省級統籌的體制機制建設,特別是在縣域考核指標、公共服務一體化等方面應當做出重大的變革。一方面,對三類不同的縣域應設置完全不同的考核指標,而不是一刀切的GDP主義;另一方面,應當由國家或省級層面來統籌承擔縣域特別是穩定極縣域的公共服務成本,這在本質上就是基于縣域分工而形成的發達縣域與欠發達縣域之間的統籌體制。

      只有強化國家和省級統籌,發展極縣域和創新極縣域才能夠集中優勢力量發展產業,貢獻財稅;而穩定極縣域才能夠從發展極縣域和創新極縣域的產業發展中得到更多的財稅轉移支持,留在當地的人不會因為從事第一產業而喪失發展的機會。只有這樣,中國的現代化轉型才能夠切實統籌好發展與安全。

      (華南理工大學公共政策研究院副院長、研究員? 林輝煌)

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