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      央地關系與鄉村底色

      中央和地方關系不僅關系到國家政權和體制的穩定,也直接影響到國家治理體系的效能。如何處理好中央與地方關系長久以來是社會各界關注的重要議題。自新中國成立以來,根據經濟社會發展的需要,中央與地方關系始終處于動態調整之中?;仡櫧鼛资曛袊氲仃P系的變遷,我們不難發現中央與地方關系的調整大部分圍繞財政和事權兩個維度展開,二者構成中央與地方關系調整的重要維度。

      一統體制與有效治理的矛盾演變

      中華帝國至人民共和國的綿延歷史和起伏經歷,為我們認識中國社會提出了一系列有趣且重大的問題:為什么中國在歷史上有一度輝煌的文明歷程,又有長期停滯徘徊的經歷?為什么中國社會在近幾十年里突然迸發出巨大的活力?

      如果我們把目光放在當代中國幾十年的政治歷程中,就會發現一些重大現象穩定存在或重復再現:宏觀上,中央與地方關系在集權與放權的抉擇中輪番交替,自上而下的運動式治理整頓在不同領域中重復出現,林林總總的政治教育運動綿延不斷,法律制度、理性官僚制度的發展舉步維艱。從微觀上來看,諸多基層問題例如政策執行過程中的不力,變通與共謀等急藥慢攻,反復治理,但仍痼疾難除,去而復來。(周雪光,2017:59)這些問題各有其獨特的場域,發生的形式和具體內容也各異,它們背后是否存在著一個穩定共享的制度邏輯?在這些紛雜的現象背后是否隱藏著中國國家運行和大歷史演變的深層密碼?也許背后的奧秘就存在于一統體制與有效治理之間的矛盾變化之中。

      中國政體的突出特點是以中央政府為中心的一統體制,即中央政府對其廣大國土及居住其上的民眾、各個領域和方面有著最高和最終的決定權。(周雪光,2017:39)在這一前提下,中國國家治理的一個深刻矛盾是一統體制與有效治理之同的矛盾,集中表現在中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容前者趨于權力、資源向上集中,從而削弱了地方政府解決實際問題的能力,即這一體系的有效治理能力;而后者又常常表現為各行其是、偏離失控,對一統體制的中央核心產生威脅。(周雪光,2017:88)由此看來,一統體制與有效治理的矛盾是特定國家治理模式的運作邏輯內生所致,暫時不可能找到一個一勞永逸的解決辦法,但必須知難而上,在動態過程中不斷調整,尋找兩者間某種暫時平衡點。為了應對兩者的矛盾演變,一整套制度設施和應對機制便應運而生,即一統體制有著兩個基本維系機制:官僚體制和一統觀念制度。

      這些應對機制在緩和矛盾方面起到了重要作用,但同時帶來了一系列后果:中央決策與地方執行間的松散鏈接以及潛在的組織失敗對一統體制產生威脅。央地關系動態矛盾難以避免,中央治理還是致力于兩個目標的實現,一個是保持地方穩定,保持中央對地方政治意義上的絕對控制;另一個是對地方經濟發展上的統一協調治理。經濟需要發展,中央治理也不能亂套。中國歷史也以王朝周期律的形式提供了這樣的教訓:當政治權力維持了經濟繁榮,而經濟繁榮反過來又無法抵擋革命時,所有的經濟繁榮都只不過是鏡花水月。中國的經濟轉型,乃至最終的社會轉型和政治轉型能否持續并最終實現,關鍵取決于“制內市場”體制對自身造成的社會危機的回應。(鄭永年,2021:1448)

      盡管中國以“政治上集權、經濟上分權”為特征的央地關系,對改革開放以來經濟發展有著重大影響,但我們還不能夠肯定地說,這種央地關系架構是一個穩定的政治經濟制度架構,未來能夠同時滿足保持政治穩定、激發地方經濟和社會活力的目標。

      經濟轉型背后的財政

      分析央地關系的角度有很多,其中最重要的一個維度就是財政。周飛舟曾言:“二十世紀八十年代的財政包干制和九十年代的分稅制是理解中央地方關系變迀的關鍵要素?!保ㄖ茱w舟,2014:9)

      新中國建立之后到改革開放之前,中國的財政體制主要“統收統支”(周飛舟,2014:63)。在“統收統支”的財政體制下,地方財政基本只是中央財政的延伸,即地方的絕大部分財政收入都要上繳中央,地方的財政支出也都要經中央在國家計劃的范圍內進行審批,由中央核定指標后??顚S?,因此地方政府幾乎沒有財政自主權。這種模式就是很典型的計劃經濟,雖然保證了國家有限的資源能夠集中使用,為工業化提供了足夠的支持,但是這種高度集中的計劃經濟管理過于嚴格,地方發展沒有活力,工人和農民吃“大鍋飯”缺乏競爭的壓力和動力,沒有一點積極性。

      等到改革開放之后,“統收統支”就再也維持不下去了,為了調動地方的積極性,中央效仿農村家庭聯產承包責任制,于1980年在地方上開始試點“財政承包制”,也就是“大包干”(周飛舟,2014:97)。中央對地方的財政收入和支出進行包干,地方增收的部分可以按一定比例留下,這意味著地方政府在基于包干基數上交中央財政后剩余部分的財政收入,成為其可自行支配的財權。自此,中央和地方開始“分灶吃飯”,經過幾次嘗試,效果顯著,到1988年開始全面推行。

      因為超出基數越多,地方留下的就越多,“交足中央的,剩下都是自己的”,地方的活力一下子被激發出來,到80年代后期,珠三角、長三角以及浙江的鄉鎮企業蓬勃發展,山東、河北、遼寧以及中部一些省份也開始大辦鄉鎮企業,有些地區還提出口號“村村冒煙、戶戶上班”(賀雪峰,2018:5),中國經濟在中央放權的過程中快速發展起來。在財政包干制的鼓舞下,地方政府和地方企業在利益上緊密聯系在一起,形成了一定程度上的利益共同體。政府雖然沒有直接干預企業經營,但是地方政府會主動幫助企業獲得銀行貸款,企業的生產規模得以迅速擴大,因為企業規模擴大會給地方政府帶來更多的稅收,能幫助地方政府更好的完成政績,即使企業虧損,地方政府也會想盡辦法保全不讓它們倒閉。

      雖然“大包干”可以充分調動沿海省份的積極性,使得沿海地區的經濟迅速發展,比如改革初期的廣東省,就在這一政策下財大氣粗,廣東省的官員即使在中央也是地位尊貴。但“大包干”同時也造成了中央稅收大幅下降,收支不平衡狀況愈發嚴重。沿海地區富起來了,中央政府入不敷出,就埋下了兩種嚴重的隱患,一是財政收入大部留在地方,上繳中央的過少,使得中央財政拮據,無法有效地發揮集中力量辦大事的體制優勢;二是這種政策讓地區之間的貧富差距和發展差距急速擴大,沿海省份富得流油,甚至投資過剩、通貨膨脹,中西部內陸地區內需枯竭、財政崩潰,這十分不利于整個國家的穩定和團結,所以改革迫在眉睫。

      1994年起中央正式對省、自治區、直轄市和計劃單列市試行分稅制。(周飛舟,2014:189)國家在中央和地方之間配置財權,即采取相對固定的分稅種來劃分中央和地方的收入,按稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅,地方分享的共享稅收入由中央以稅收返還或轉移支付的方式再劃轉給地方,因此地方的財力由地方稅和中央劃轉的共享稅兩部分構成。分稅制總算是改變了“強枝弱干”的局面,1994年之前的財政收入,中央占3成,地方拿7成,1994年以后,中央政府財政收入可以占到5成以上,中央政府也有錢了,有了足夠的權威,開始推動西部大開發,西氣東輸、西電東送等一系列大工程,將西部的資源不斷送向東部沿海,縮小了地區差距。

      然而,分稅制只是集中了地方的預算收入,而沒有改變中央和地方政府的支出格局,所以中央集中的收入仍然需要通過轉移支付由地方政府支出,地方政府可以自由支配的財政收入份額大為減少,但地方的支出壓力并沒有減輕,而且還有上升的趨勢,于是形成了“財權層層上收、事權層層下移”的效應(周飛舟,2014:271)。對于地方政府而言,迫切的問題是如何尋求新的、可以自主支配的財政收入來緩解支出的壓力,這樣地方政府擁有的土地支配權,就自然變成了拓展收入的當然來源,形成了“第二財政”。何為“第二財政”?“第二財政”是指地方政府在一般預算財政以外,發展出了另一個資金規模巨大、完全由地方政府自己掌控的、以土地收入為中心的財政收支體系,所以又可以叫作“土地財政”。(周飛舟,2014:313)

      事權下移與土地財政

      土地和財政的權力分配相互交織,構成我們理解當前社會經濟發展模式的一條基本而重要的線索。(周飛舟,2014:269)分稅制改革之后,上交了財權留下了事權,使得地方政府獲得收入的主要方式由“經營企業”轉向“經營土地”和“經營城市”發展,一方面為未來的一二十年提供了經濟發展的動力,但另一方面,地方政府的財政和政績越來越依靠經營土地和經營城市,這也是地方政府如此依賴賣地的深層原因。

      土地成為地方發展的核心要素,沒有土地,發展無從談起。但是在當前的土地制度下,地方政府普遍面臨用地困境。這是因為中央政府與地方政府對土地征用、開發和出讓的態度不同甚至有所沖突。與地方政府相比,中央政府除了考慮土地開發在推動經濟增長方面的作用之外,還要考慮土地開發對耕地保護、糧食安全和社會穩定的負面影響。中央政府面對地方強勁的用地需求,一直采取嚴控的態度進行監管。在土地問題上,凸顯了中央政府耕地保護、糧食安全、經濟增長、社會穩定的綜合目標與地方政府追求經濟高速增長的單一目標的不一致性。但一味的嚴控,無疑會嚴重損害地方政府的發展積極性,進而反過來危及中央政府的權威,大量“灰色”甚至是非法用地的情況出現。周飛舟認為“針對用地問題,中央政府和地方政府之間展開了一系列的博弈,自中央層面來講,單一的嚴控顯然難以維持下去,政策松綁“開口子”成為必然,“嚴控與激勵并行”的中央—地方關系的特征,在土地問題上顯得尤為明顯?!保ㄖ茱w舟,2014:379)

      即使土地財政危及到中央權威,但中央從未杜絕土地財政的發展,因為土地財政具有重要意義。賀雪峰認為“土地財政是地方政府建設城市基礎設施、發展戰略性新興產業、補助弱勢和低收入群體的資金來源。正是由于擁有土地財政,才能更好地經營城市,發展經濟,增加城市吸引力,進一步推動了中國城市化的發展?!保ㄙR雪峰,2018:263)然而隨著我國工業化、城鎮化推進速度越來越快,大量耕地、農用地被占用是發展的必然要求。尤其是進入21世紀以來,各地土地財政帶來大拆大建,形成規模不小的失地農民群體,頻發的群體性事件成為危害社會穩定的重要因素。

      于是“保護耕地和反對征地”的聲音呼之欲出,然而土地資源并非問題,真正的問題是土地利益分配。土地資源開發是一個動態的過程,因為中國經濟和城市化也在不斷發展,中央和地方應該協商如何解決土地問題?例如,減少農村宅基地大量退出的情況下,保持城市發展;整理低效使用或拋荒的土地從而保護優質耕地。然而,中央和地方政府均卷入激烈的逐底式競爭,從而形成住宅價格泡沫、工業產能過剩和過度基礎建設投資等問題,最后體現為地方債務問題積重難返,甚至威脅到農村發展。土地即資本的背景下,越來越多的資本下鄉,獲得建設地塊的開發商承包土地并負責機械耕種,而閑置的農村勞動力則進城開啟了建設城市的農民工生涯,土地開發風風火火地進行著,農民也漸漸喪失了可進可退的勇氣和底氣。

      資本下鄉:農業轉型路徑探索

      中國城市化并不排斥和消滅村莊,城市和鄉村是互補的關系。然而在城市化進程中,中國農業受到資本的影響不得不經歷快速的轉型,小農生產何去何從?中國農業將會走向何方?

      20世紀70年代末的農村改革,中國農村建立了“兩權”分置的農地制度,即所有權歸村集體,土地承包經營權歸農戶。(賀雪峰,2020:30)這一農地制度奠定了中國小農農業經營體系的基礎,在初期確實有效地促進了農業生產的發展,但是小農經營的弊端很快就顯現出來。為此,國家開始提倡土地向種田能手和專業戶集中,以實現土地的適度規模經營。

      為實現適度規模經營就要推動土地流轉,不同于穩定土地承包關系,推動土地流轉不利于小農農業經營體系的穩定,更為嚴重的是,伴隨土地流轉規模的擴大,小農農業經營體系受到較大沖擊。中國農業的規?;洜I實際上有兩條路徑:一是建立在土地流轉基礎上的“土地規?;?;二是以農業社會化服務為依托的“服務規?;?。(陳義媛,2020:733)前一種規模經營由于涉及土地流轉,即農業轉型的顯性路徑。后一種規模經營則更多地以市場化服務的形式呈現,最典型的就是農業機械化作業服務,因為不涉及土地使用權的變動,因此表現得更隱蔽,即農業轉型的隱性路徑。兩條轉型路徑只是形式上有所差異,本質都是資本向農業領域的滲透,農業轉型正是在顯性路徑和隱性路徑相互交織下進行的。

      現今,農地正快速從小農戶手中轉移到擁有豐厚資本和政治關系的新型農業經營主體手中。企業下鄉流轉土地的一個直接影響就是推動了當地土地流轉市場的形成。這使免費或低價的土地流轉不再可能,從而破壞了中農存在的基礎。一小部分中農或許有可能通過與農業企業合作,被整合進資本積累的鏈條,轉型為資本式家庭農場;大部分中農則會遭到排擠,退為只耕種自家承包地的小農戶,失去發展的機會;以簡單商品生產為主的傳統小農越來越被拋出農業生產 。自此,“中國農業正處在轉型的過程中,土地流轉市場的形成、農業技術的改進以及農村勞動力市場的形成,都推動了村莊社會的分化?!保惲x媛,2020:531)

      解構現代化:堅守中國鄉村底色

      現代化是什么?溫鐵軍曾言:“現代化”是一個已經被歐美國家定義的詞,是明顯帶有資本主義屬性的經驗過程?!艾F代化”、“技術進步”一類的詞是資本主義下的科技路線、社會路線所創造出來的,看起來是坦途,但對于發展中的我們來說未必行得通。

      我們是人口眾多的社會主義國家,不一定跟著歐美資本主義的指引走,要探索出自己的路,因此我們所要學習未來“科技”的發展方向不一定是向著“更高效率”、“更少人力”方向去,我們未來社會組織不一定向“城市化”、“工業化”方向去。他剖析了“現代化”的問題乃至造成的現實危害,將國內外的很多問題,比如國際上的南北差距、國內的城鄉差距、貧困問題等都“歸結”為是“成本轉嫁”導致的?!俺杀巨D嫁”在國內外是普遍廣泛存在著的一種現象,正是“現代化”造成了“成本轉嫁論”(溫鐵軍,2020:29),也就是說一個國家只要在推進現代化,“成本轉嫁”就是客觀普遍存在著的,跟意識形態、文化傳統乃至資本主義和社會主義的差異沒有關系。

      很多收入比我們高的國家,體制改革做的比我們要深入,但是即便如此,他們的社會矛盾依然很尖銳甚至比我們還尖銳,比如區域差距、城鄉差距等等。我們歷次經濟危機如何度過的?靠的是中國廣袤的農村。

      “解構現代化”勢在必行,西方的現代化成功之路,中國走不了。西方列強調了工業資本時代,就要輸出商品,爭奪世界市場,而中國應從源頭看起,從五千年的傳統文化中尋找實現中國夢、實現民族偉大復興的答案。溫鐵軍認為現代化困境的破解之道在于“去現代化”,關鍵的要求在于:

      一,在國際上“去依附”,主要是中國對西方現代化“去依附”,由此阻止西方發達國家將他們的現代化成本繼續轉嫁給中國,為此要慎重地對待全球化,保持獨立自主,不能迷信全球化乃至西方的自由主義經濟理論,同時重視中國特色的問題與經驗;

      二,在國內“去城市化”,要推進鄉村建設,重視鄉土社會或傳統農業社會的價值意義,不再迷信城市化與“唯城市化”,包括保護好小農經濟,促進農民的組織化建設,保證鄉村社會承受現代化危機的能力還在,進而降低城市經濟波動的代價或影響(溫鐵軍,2020:387);

      三,在發展上要超越“工業文明”,推進“生態文明建設”,以此也就降低了工業化中資本及其造成的危機所帶來的“成本轉嫁”。

      小結

      建國以來中國的央地關系始終處于“復雜且靈活的動態調整”之中,如何妥善地平衡中央與地方的關系是我國當今面臨的挑戰,在探索實現“充分發揮中央與地方兩個積極性”的過程中,必須堅守鄉村的底色。

      鄭金英,華南理工大學社會工作研究中心研究生)

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